22 просмотров
Рейтинг статьи
1 звезда2 звезды3 звезды4 звезды5 звезд
Загрузка...

Виды коррупциогенных факторов

Содержание

Коррупциогенные факторы: понятие, виды. Борьба с коррупцией

Коррупциогенные факторы, примеры которых будут приведены в статье, представляют собой определенные условия, которые создают возможность для чиновников нарушать закон. Достаточно продолжительное время о них шли дискуссии в научных кругах. Чаще всего обсуждение велось представителями уголовно-процессуальной сферы и криминалистами. С принятием специального законодательства в нормативную практику были введены правовые коррупциогенные факторы. Рассмотрим их подробнее.

Коррупция

В государствах с хорошо развитой юридической системой нередки случаи незаконного обогащения представителями власти. Оно именуется коррупцией. Существует несколько ее определений. В словаре Ожегова, например, коррупция трактуется как моральное разложение политиков и должностных лиц, которое выражается в незаконном обогащении, хищениях, взяточничестве, взаимодействии с преступными структурами. К странам с недостаточно развитой юридической системой такое определение вряд ли можно применить. Обуславливается это тем, что в таких государствах воровство чиновников вполне законно, используя существующие пробелы в нормах.

Предпосылки

Достаточно распространенной считается ситуация, когда глава администрации либо член правительства является дополнительно и предпринимателем. Формально в таких случаях владельцами бизнеса выступают его родственники. Если закон не запрещает, например, супруге чиновника быть предпринимателем, то фактически должностное лицо предоставляет услуги сам себе. Еще одним примером коррупции является произвол в сфере власти. Его пик в России отмечался в начале 2000-х. В качестве проявления коррупции выступает также и взяточничество. В годы СССР мелкие презенты снабженцам, продавцам и прочим субъектам были в порядке вещей. Это была отличительная черта жизни советских граждан и работы предприятий. По мнению экспертов, размеры мелких взяток в СССР были больше, чем сегодня в России. Между тем общий уровень коррупции был значительно ниже. Многогранность и комплексность беззакония в чиновничьем аппарате заключается в том, что фактически имеет место два его направления.

Мелкая и крупная коррупция – разные явления, между которыми отсутствует тесная взаимная зависимость. В эпоху Брежнева без какого-либо подношения было сложно достать дефицитный продукт. В этой связи практически на всех предприятиях работали снабженцы, которые давали взятки чиновникам для получения тех или иных ресурсов или товаров. Даже простым гражданам приходилось приносить мелкие подарки: сантехнику за ремонт, врачу – за хорошее лечение и так далее. При этом в годы СССР крупная коррупция практически отсутствовала. В современной России ситуация несколько иная. В последнее время чиновники воруют по-крупному, используя свои полномочия, пробелы в законах. Все это негативно сказывается на рейтинге страны. Несмотря на то что принято антикоррупционное законодательство, в государстве периодически возникают скандалы, связанные с произволом чиновников. Мелкая коррупция сегодня практически отсутствует в стране. В настоящее время нет необходимости давать взятки снабженцам, директорам магазинов, работникам предприятий. Между тем в государстве достаточно развита система коррупциогенных факторов, способствующая крупному произволу.

Нормативная база

В ФЗ, положениями которого регламентировалась борьба с коррупцией, прямо не указывал на условия, способствующие нарушению закона. В нормативном акте определены специальные профилактические меры. Среди них присутствует антикоррупционная экспертиза. В марте 2009-го г. было утверждено сразу 2 правительственных Постановления. Первое регламентировало правила выполнения экспертизы нормативных актов и прочих документов для выявления положений, которые провоцируют коррупционные риски. Вторым Постановлением утверждалась методика выполнения этой проверки. Именно в нем впервые были определены коррупциогенные факторы.

Характеристика

Коррупциогенные факторы выступают в качестве следствия применения норм, не согласующихся с законом. Они способствуют формированию условий для злоупотребления полномочиями как в единичных случаях, так и систематически. По своей сути, их типизация указывает на то, что субъекты нормотворчества достаточно часто используют шаблоны, которые переходят из одного в другой. Коррупциогенные факторы в плане юридической техники можно называть дефектами актов и положений в том смысле, в каком формируются условия для извлечения чиновниками ненадлежащей выгоды.

Специфика понятий

В терминологии различают коррупционные факторы, выступающие как дефект нормы. В Методике, утвержденной Постановлением №196, указано, что ими признаются положения проектов, которые могут поспособствовать нарушениям законодательства при применении документов, а также могут быть непосредственной основой ненормативной практики или создать условия для легитимности деяний, провоцировать либо допускать их.

Классификация

Коррупциогенные факторы обладают рядом отличительных черт. В первую очередь ими выступают исключительно положения нормативных документов и их проектов. Определенную специфику имеет и их содержание. В зависимости от направленности выделяют следующие виды коррупциогенных факторов:

  1. Устанавливающие для субъекта, применяющего нормы, необоснованно широкие рамки полномочий.
  2. Предусматривающие неопределенные требования к организациям и гражданам.
  3. Устанавливающие возможность необоснованного применения существующих исключений из правил.
  4. Предусматривающие трудноисполнимые требования к юрлицам и гражданам.

Необходимо сказать, что на практике возможно любое их сочетание. Ключевое условие состоит в том, чтобы в совокупности либо по отдельности они формировали коррупционные риски.

Противоречия в нормах

В соответствии с Законом от 17 июля 2009 г. коррупциогенными факторами являются не только положения в проектах, но и в уже утвержденных юридических актах. В этой связи принципиально важно обращаться не только к будущим нормам, но и иметь возможность провести экспертизу существующих и имеющих силу документов. При этом нельзя не отметить некоторые расхождения в положениях Закона и правительственного Постановления от 5.03.2009 г. В последнем ключевой категорией выступают коррупционные факторы. Они разделяются на связанные с:

  1. Осуществлением полномочий госоргана или местного института власти.
  2. Наличием пробелов в нормах.

В Постановлении также выделены факторы системного характера. В соответствии с ФЗ определены категории, устанавливающие для субъектов, применяющих нормы, необоснованно широкие рамки усмотрения либо возможность незаконного использования исключений из правил, а также содержащие обременительные, трудновыполнимые или неопределенные требования к юрлицам и гражданам. Таким образом, в Законе отсутствуют два вида факторов. Существенная разница усматривается и в определении направленности условий. Так, по Постановлению, факторы способствуют тому, что чиновники совершают коррупционные действия, могут стать основой такой практики, создают благоприятную обстановку для легитимности таких деяний, провоцируют или допускают их. По Закону, они только формируют соответствующие условия. В результате происходит сужение понимания коррупциогенных факторов. Обуславливается это в первую очередь невключением такого назначения, как создание легитимности. Безусловно, данное сужение может быть нейтрализовано специальным толкованием положений либо изложением соответствующей нормы в правительственном Постановлении.

Особенности дифференциации

Выделение коррупциогенных факторов в три группы считается весьма условным. Классификация необходима не только для их систематизации. С ее помощью становится более эффективной борьба с коррупцией, достигают цели профилактические мероприятия. В ходе экспертизы нормативных документов проверку на наличие условий для осуществления незаконных действий необходимо осуществлять в принятой в классификации последовательности. Разделение на группы основывается на трех основных возможностях отклоняющегося применения норм. Речь, в частности, ведется о:

  1. Дефектах в реализации либо определении полномочий госорганов, усиливающих выборочность и административное усмотрение, а также поощряющих коррупциогенность актов, принимаемых структурами власти.
  2. Пробелах регулирования общественных отношений, которые заполняются на практике подзаконными либо индивидуально-распорядительными документами.
  3. Коллизиях как системных противоречиях между нормативными положениями. Они дают возможность применяющим субъектам выбирать нормы.

Незаконная реализация полномочий

Коррупционные факторы, которые с ней связаны, предполагают широту дискреционной компетенции. При этом предъявляются завышенные требования к субъекту для реализации им его юридических возможностей. К таким факторам относят злоупотребление правами заявителя, выборочное их изменение, чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, принятие актов по вопросам, не относящимся к компетенции чиновника, заполнение законодательных пробелов посредством утверждения документа исполнительным органом.

Фонд борьбы с коррупцией

В 2011 г. Алексеем Навальным была учреждена некоммерческая организация, в которой были объединены все его проекты. ФБК осуществляет сбор средств на свою деятельность, при этом анонимные пожертвования не принимаются. К 2014 году в Фонд борьбы с коррупцией входило порядка 30 человек. Основатели ФБК, по словам В. Ашуркова, организовали финансовое обеспечение проекта «РосПил», получив опыт прозрачного и публичного сбора средств. На счет «Яндекс-Деньги» поступила достаточно большая сумма. Она обеспечила работу проекта в течение года. Вместе с этим создатели ФБК занимались привлечением на постоянной основе компетентных экономистов и юристов. В их задачи входил поиск и пресечение коррупционных схем в сфере госзакупок. Предполагалось, что специалисты будут работать на договорной основе. Это позволило бы получить определенные гарантии, отсутствующие в рамках схемы сотрудничества с волонтерами. В качестве директора Фонда выступает Роман Рубанов.

Цели ФБК

Стратегия Фонда была сформулирована В. Ашурковым. По его словам, работа ФБК направлена на оказание давления на власть для начала внутренних преобразований. При этом деятельность должна осуществляться в двух направлениях. В первую очередь работа ориентирована на создание локальных условий, в которых власть будет ощущать давление. Второе направление предполагает формирование реальной альтернативной системы управления государством. Как отмечал сам Навальный, участники ФБК стремятся к созданию нового стандарта прозрачности сбора и последующего расходования средств.

Понятие и виды коррупциогенных факторов

Согласно ч.2 ст.1 ФЗ №172 коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Следует отметить, что в ФЗ №172 используется термин «коррупциогенные факторы», а в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96) присутствует термин «коррупционные факторы». Возникает вопрос. Являются ли эти термины тождественными? По мнению Дьяконовой О.Г.[29], термины, несмотря на схожесть, являются различными: «коррупционный фактор» — источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а «коррупциогенность» — свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия).

Предложенный подход представляется логичным и разумным, требующим закрепления в нормативных актах, регламентирующих проведение антикоррупционной экспертизы. Однако в рамках данной монографии термины «коорупциогенные факторы» и «коррупционные факторы» будут использоваться в качестве тождественных (в связи с их равнозначным упоминанием в законодательстве в настоящее время).

Представляет интерес еще один аспект, связанный с выявлением коррупциогенных факторов. Так, постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633[30] установило необходимость проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Не называя эту экспертизу антикоррупционной, правотворческий орган, тем не менее, совершенно определенно указывает на цель этой экспертизы – выявление одной из разновидностей коррупциогенных факторов, упомянутых в ФЗ №172. Совершенно очевидно, что установление в нормативных правовых актах «положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности», носит коррупциогенный характер по признаку «трудновыполнимости и (или) обременительности требований к гражданам и организациям».

Постановлением №633 проведение экспертизы возложено на Министерство экономического развития Российской Федерации. В таком случае, можно было бы говорить о еще одном субъекте антикоррупционной экспертизы. Однако, по результатам экспертизы Министерство экономического развития Российской Федерации в случае выявления в актах федерального органа исполнительной власти положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности вносит предложения о корректировке нормативных правовых актов не в соответствующий правотворческий орган, а в Министерство юстиции Российской Федерации, а также направляет в установленном порядке в Правительственную комиссию по проведению административной реформы предложения по внесению изменений в федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, на основе и во исполнение которых изданы нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Кроме того, экспертиза не проводится в отношении проектов нормативных правовых актов и при проведении экспертизы сотрудники Минэкономразвития РФ руководствуются не Методикой, проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96), а Приказом Министерства экономического развития РФ от 9 ноября 2011 г. N 634[31]. Согласно данного приказа, наряду с вопросами, прямо относящимися к выявлению коррупциогенности (например, наличие в нормативном правовом акте избыточных требований по подготовке и (или) предоставлению документов, сведений, информации), в ходе экспертизы подлежат изучению также вопросы надлежащих социально-экономических условий для развития предпринимательства (недостаточный уровень развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг в Российской Федерации при отсутствии адекватного переходного периода введения в действие соответствующих правовых норм).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что выявление коррупциогенных (коррупционных) факторов может быть целью не только антикоррупционной экспертизы, но и иных экспертных исследований нормативных правовых актов.

Исходя из определения термина «коррупциогенные факторы», содержащегося в ФЗ №172, коррупциогенные факторы подразделяются на две большие группы.

I Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

II Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Коррупциогенный фактор — понятие, примеры. Антикоррупционная экспертиза

Каждый коррупциогенный фактор – это одно из условий, благодаря которым зарождается и распространяется коррупция. В целом подобные предпосылки возникают вследствие несовершенства государственной системы и законодательства. Ниже представлен список самых распространенных факторов роста коррупции, а также сущность и принцип работы антикоррупционной экспертизы.

Самовольство чиновников

Первый коррупциогенный фактор – широта дискреционных полномочий. В чем он заключается? Данный фактор основывается на неопределенности или отсутствии условий сроков и оснований принятия решения. Также его можно охарактеризовать как сосуществование одинаковых полномочий у разных государственных органов или чиновников. Само прилагательное «дискреционный» означает буквально «действующий по своему собственному усмотрению».

Иными словами, данный фактор складывается при ситуации, когда чиновник получает определенную недопустимую свободу полномочий и может принимать решения в угоду своим интересам (в первую очередь финансовым). Для описания данной закономерности можно привести множество примеров. Если в административном регламенте не указаны сроки принятия определенного решения, то чиновник ради своих корыстных целей получит шанс специально тянуть с принятием этого решения. Таким образом, он может предложить за некие «услуги» ускорить свою работу.

Еще один коррупциогенный фактор – намеренный выход за пределы собственной компетенции. Этим могут грешить органы местного самоуправления или государственной власти.

Юридические коллизии

«Дырки» в законах могут привести к тому, что чиновники получат возможность заполнять образовавшийся пробел подзаконными актами, сущность которых поможет им обогатиться или получить какую-либо другую выгоду. В России подобная ситуация сложилась в 90-е годы. Тогда старое советское законодательство в одночасье стало недействительным, а новые нормы принимались на протяжении нескольких лет. Именно в это время существовало множество юридических коллизий.

Этот коррупциогенный фактор складывается из-за того, что законы нельзя принимать по любому мелкому поводу, тем самым регулируя каждый частный случай правоприменения. Но что тогда остается делать при возникновении спорных ситуаций? Для них существуют подзаконные акты, которые вполне могут уладить определенные частности. Например, ими могут быть разрешены отдельные спорные стороны деятельности государственных органов.

Является ли должностное положение коррупциогенным фактором? Только в том случае, если работа должностного лица не описана со всеми подробностями в законодательстве. Государству необходимо выстроить и поддерживать такую систему, при которой вне зависимости от своего положения чиновник в точности будет знать собственное место, границы полномочий и полноту ответственности за коррупционные преступления. Если этот институт будет работать эффективно и без исключений, то пропадет и пресловутый человеческий фактор, на который часто сетуют, объясняя причины колоссального взяточничества.

Неясность административных процедур

Часто коррупционные преступления происходят по причине неполноты или отсутствия административных процедур. В этом случае речь вновь идет о несовершенстве законодательства. Для того чтобы пресечь данный опасный фактор, государству необходимо принимать такие правовые акты, которые предусматривали бы все возможные административные процедуры, обязательные для удовлетворения общественных интересов.

Формулировка, данная в законодательстве, достаточно обтекаемая. Согласно принципу неполноты описания административных процедур, можно оспорить многие нормы. Например, речь идет о 80 статье Конституции Российской Федерации, указывающей на то, что президент является представителем государства на международной арене. Однако в законе нет детального объяснения порядка действий первого должностного лица.

Данный пример показывает, что буквальная трактовка вышеописанного коррупциогенного фактора опасна и неправильна. Но ошибочно и легкомысленное отношение к этому явлению. Часто коррупционные преступления происходят по причине того, что чиновники пользуются неясностью законов, регулирующих их деятельность, и используют свое положение себе в выгоду. Поэтому большая часть деятельности представителей власти нуждается в детальном и полномасштабном описании.

Аукционные (конкурсные) процедуры

Всевозможные государственные тендеры – огромная ниша для незаконного обогащения. Современная коррупция в России основывается именно на бюджетных конкурсах. Речь может идти о чем угодно – строительстве крупных инфраструктурных объектов, производстве определенных товаров для государственных нужд. Сами по себе тендеры на конкурсной основе – это не виды коррупциогенных факторов. Их используют в качестве обходных путей для обогащения в случае, если несовершенна государственная система, а ее борьба с экономическими преступлениями чиновников находится в удручающем состоянии.

Согласно классической схеме аукционы и конкурсы используются следующим образом. Чиновники, отвечающие за проведение тендера, влияют на окончательное решение о победителе. Проект они отдают той компании, которая предложит за нее самую лучшую цену. В данном случае деньги, само собой, пойдут в карман чиновнику. Упрощенно говоря – это своеобразная форма отката.

Также чиновники могут разыгрывать тендеры в пользу компаний, принадлежащих «своим» людям – друзьям или родственникам. Часто коррупция в России сводится к следующему. Компания, тесно связанная с представителем власти, получает проект (например, строительство дороги) и реализует его спустя рукава. Иными словами, часть денег данных на выполнение обязательств, уходит в карман чиновнику, из-за чего страдает в первую очередь результат. Если речь идет о строительстве, то скорее всего, подрядчик сэкономит на стройматериалах, что приведет к падению качества работы. Новая дорога окажется недолговечной, новому зданию очень скоро потребуется ремонт и т. д. А это, в свою очередь, является поводом для проведения следующих конкурсов, на которых захотят заработать нерадивые чиновники.

Тендеры и оффшоры

Согласно статистике, выявление коррупциогенных факторов показывает: подобные схемы, использующие конкурсы, давно вытеснили с первых позиций так называемую бытовую коррупцию — передачу денег государственным служащим напрямую «в конвертах» за оказание определенных услуг. Такая сеть может состоять из множества уровней и лиц. Часто для обогащения с помощью конкурсов создаются компании-однодневки. После получения госзаказа они внезапно исчезают (а вместе с ними и деньги).

Конкурсная модель практически оставила в прошлом сцены с передачей денег в чемоданах, набитых наличными. Подобные примитивные методы стали уделом художественных фильмов. Используя компании-однодневки, компании-буферы и другие ухищрения государственные служащие часто выводят деньги за рубеж для того, чтобы «отмыть» их и спокойно использовать в виде честно заработанных. Подобная коррупция основывается на оффшорах. Эти заграничные счета или компании помогают преступникам легализовать награбленное и украденное у государства и налогоплательщиков.

Административные барьеры

Помимо всего прочего, коррупциогенными факторами являются завышенные требования к гражданам, необходимые для реализации их законных прав. Чиновники могут устанавливать труднопреодолимые и обременительные барьеры, мешающие людям или организациям получать государственную помощь и т. д. Данная ситуация – типичное превышение полномочий. Из всех путей для несправедливого обогащения чиновников, описанных в законодательстве, самым недвусмысленным и ясным является именно этот коррупциогенный фактор. Понятие «административные барьеры» понятно и прозрачно. В качестве них могут выступать огромные очереди, чрезмерное количество необходимых справок и т. д.

Все эти неприятные для граждан явления представляют собой плодотворную почву для возникновения продукции. С одной стороны, чиновник может за деньги предоставить некое преимущество или услугу, а с другой – избавить от обременительных хлопот. Именно согласно последнему принципу и работает данный коррупциогенный фактор. В законе нет подробных примеров, но их можно представить, имея хотя бы некоторое понимание государственных услуг.

Иногда подобная ситуация складывается с военнослужащими, которым полагается жилое помещение по договору социального найма. Для того чтобы встать на очередь человеку необходимо собрать больше десятка справок. Все они делаются в разных государственных органах, а малейшая придирка чиновника может стать причиной повторных мытарств и обивания порогов различных служб, министерств и администраций в поисках выписок из реестров и ксерокопий. Когда в таком щекотливом и жизненно важном вопросе от должностного лица зависит судьба и будущее благосостояние гражданина, появляется искушение воспользоваться своим положением для обогащения. Иными словами, только порядочность конкретного чиновника может уберечь человека от необходимости предоставления взятки.

Справедливости ради стоит отметить, что в последние годы государство сделало несколько шагов для того, чтобы разрешить данную проблему. В 2012-м был принят закон, изменивший ход предоставления властями различных социальных услуг. В частности, это нововведение переложило на государственные органы обязанность запрашивать некоторые документы, облегчая для гражданина получение необходимых бумаг. И тем не менее данная проблема все еще актуальна. Разрешить ее – одна из важнейших целей государства в сегодняшней антикоррупционной политике.

Формулировки в документах

Другие признаки коррупциогенных факторов заключаются в лингвистической неопределенности некоторых юридических формулировок в официальных документах. Как правило, эта проблема касается оценочных суждений. Для того чтобы определить подобные коллизии проводятся специальные лингвистические и правовые экспертизы.

Существует несколько принципиальных правил, касающихся составлений нормативных актов. Документы должны быть написаны четким и понятным для обычных граждан языком. Бумаги необходимо вычищать от сложных и обтекаемых формулировок, жаргонизмов, иностранных слов и т. д. Двусмысленные термины – это отличный предлог для чиновничьих злоупотреблений.

Существует так называемая юридическая техника – свод правил, по которым пишутся нормативные акты. Игнорирование данных принципов делает официальные бумаги источником коррупции. Неправильно составленные нормативные акты серьезно затрудняют правоприменительную деятельность, замедляют работу государственных органов, отнимают лишнее время у граждан. Конфликт интересов как коррупциогенный фактор — это спор, который может возникнуть в том числе и из-за подобных низкокачественных документов.

Антикоррупционная экспертиза

В современной России действует закон, согласно которому ответственными органами проводится антикоррупционная экспертиза. Эта мера появилась вследствие ратификации РФ специальной Конвенции Организации Объединенных Наций. Данный свод норм призван урегулировать борьбу государства со взяточничеством и казнокрадством. Антикоррупционная экспертиза необходима для периодической переоценки административных мер и правовых документов. Проверяется их адекватность и эффективность в борьбе с чиновничьими нарушениями.

Предпосылками проведения антикоррупционной экспертизы в современной России стали теоретические исследования Центра стратегических разработок и фонда «Индем», проведенные в 2003 году. Специалисты выпустили специальную памятку. С помощью нее можно было определить присутствовали ли в работе органов власти коррупциогенные факторы. Примеры подобных документов авторы публикации почерпнули из зарубежного западного опыта.

В России эти исследования стали первыми в своем роде. Они показали, что в условиях совсем недавно возникшей рыночной экономики молодые государственные институты оказались крайне подверженными коррупции. И дело было не только в том, что чиновники отличались жадностью и желанием незаконно обогатиться. Было бы странно считать, что подобные должностные лица работали только в России. Разумеется, они есть везде, но в эффективном государстве есть и механизмы, которые отсекают любые возможности для взяточничества. Незрелая власть в РФ подобной системы выстроить еще не успела. Но именно в середине 2000-х стал зарождаться институт антикоррупционной экспертизы, который в будущем помог сделать борьбу с коррупцией эффективнее. Результаты тех нововведений заметны уже сегодня.

Особенности антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционные экспертизы в первую очередь проводятся на этапе принятия нового нормативного правого акта. Так они помогают принять новый законопроект, указ или документ, уже избавленный от опасных юридических пробелов. Экспертиза – один из способов предупредить коррупцию наравне с созданием открытой власти, общественной коммуникацией, участием общества в политической жизни страны, снятием административных барьеров перед бизнесом. Она эффективна только в связке со всеми вышеперечисленными мерами и явлениями.

Антикоррупционную экспертизу проводят органы российской прокуратуры, а также министерство юстиции. Их роли в данном процессе разные. Так органы прокуратуры составляют по итогам экспертизы заключение, состоящее из требований, которые затем обязательно исполняются. Подобные меры – необходимая профилактика для улучшения качества нормативного правого акта. В подобном формате проверок документ может пройти несколько экспертиз. Он будет возвращаться в свое ведомство до тех пор, пока, по мнению ревизоров, не станет соответствовать всем принципиальным антикоррупционным требованиям.

Коррупция и законотворчество

В первую очередь антикоррупционная экспертиза призвана обеспечить меры безопасности, необходимые для охраны общественных отношений от возможного источника коррупции. Она может возникнуть в самых разных сферах и видах деятельности.

Например, говоря о нормативных правовых актах, нельзя не упомянуть депутатов – субъектов правотворческого процесса. Они подвержены стороннему влиянию. Показательная ситуация сложилась в российском парламенте в 2002 году, когда 80 из 179 членов Совета Федерации являлись предпринимателями или лоббистами разных корпораций. Иначе говоря, все законы, касавшиеся бизнеса, принимались заинтересованными людьми.

В определенной ситуации представители крупной компании могли дать ей весомые преимущества на рынке в ущерб конкурентам. Подобная деятельность нередко приводила к появлению отраслевых монополий. Безусловно, такое законотворчество представляет собой пример злостной коррупции, а антикоррупционная экспертиза предлагаемых законов как раз и борется с этими явлениями.

Омская Губерния

Коррупциогенные факторы: теория и практика применения

Согласно статье 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов актов) проводится органами местного самоуправления в порядке, установленном нормативным правовым актом органа местного самоуправления, и согласно Методике, определенной постановлением Правительством Российской Федерации.
Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов).
Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов актов, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливает две группы типовых коррупциогенных факторов.
К первой группе относятся факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
широта дискреционных полномочий;
определение компетенции по формуле «вправе»;
выборочное изменение объема прав;
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
отсутствие или неполнота административных процедур;
отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
нормативные коллизии.

Вторая группа — это факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
юридико-лингвистическая неопределенность.

Остановимся более подробно на характеристике коррупциогенных факторов:

Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил

Коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» имеет следующие проявления: отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).
Дискреционные полномочия предусматривают возможность муниципальных органов, их должностных лиц действовать по своему усмотрению в зависимости от обстоятельств, принимать самостоятельные решения по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Коррупциогенность дискреционных полномочий проявляется в тех случаях, когда не определены сроки, условия и основания принятия решения, а именно предоставляет правоприменителю несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований, условий, сроков для принятия одного из них.
Наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) также свидетельствует о наличии в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенного фактора, позволяющего принимать решения, находящиеся в компетенции иных органов или должностных лиц, а также приводит к «размыванию» ответственности, к невозможности установить виновного в бездействии.

Коррупциогенный фактор «определение компетенции по формуле «вправе» означает диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
При оценке нормативного правового акта необходимо следить за тем, чтобы фиксация в акте полномочий органа («может» и «должен») не подменялась перечнем его прав («может», «вправе», но не должен). В результате этого исполнение обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности может привести к коррупционным проявлениям.
Следовательно, в нормативном правовом акте недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения («осуществляет», «рассматривает», «принимает» и т.п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия («может», «вправе» и т.д.).

Коррупциогенный фактор «выборочное изменение объема прав» проявляется в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц).
Изменение объема прав – это когда нормативные правовые акты (их проекты) устанавливают запреты и ограничения для граждан и организаций либо, напротив, делают исключения и предоставляют привилегии или делегируют государственным и муниципальным органам право самостоятельно определять объем прав гражданина или организации, когда для граждан и организаций в законодательстве существует общий порядок, не устанавливающий запретов или привилегий.

Коррупциогенный фактор «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества» означает наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Обычно на наличие данного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы, т.е. нормы, предоставляющие органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п.
Наличие нормативных отсылок к другим актам создает условия, при которых субъекты правоприменения могут действовать не в публичных интересах, а руководствуясь корыстной или иной личной заинтересованностью. Коррупциогенность также увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам или иным нормативным правовым актам.

Наличие коррупциогенного фактора «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции» означает нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Под компетенцией понимается круг вопросов, в пределах которых государственные и муниципальные органы реализуют государственные и муниципальные функции, наделяются правами и обязанностями (полномочиями).
Нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в законе, подзаконном акте, уставе и проч.
Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» означает, что вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться нормативным правовым актом более высокой юридической силы или подзаконными актами других органов.

Коррупциогенный фактор «заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий» — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Когда устранение законодательного пробела осуществляется по инициативе нижестоящего нормотворческого органа на уровне подзаконного регулирования и без официального делегирования законом таких полномочий.
Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения (административные процедуры, компетенция правоприменителя по их реализации и т.д.), которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений.
Недостаточность норм, которые регламентируют компетенцию муниципальных органов и их должностных лиц (права, обязанности, цели, задачи и основные направления их деятельности), создает возможность для произвольной трактовки их полномочий, позволяет им самостоятельно устанавливать объем своих прав и обязанностей, принимать произвольные решения, вторгаться в компетенцию уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей коммерческой или некоммерческой организации.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур» означает отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Административная процедура представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение конкретной задачи (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).

Коррупциогенный фактор «отказ от конкурсных (аукционных) процедур» — это закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования государственно-служебных отношений (при назначении на должности), имущественных отношений (предоставление, распределение, выделение бюджетных средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных прав) юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам с участием Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.
Напротив, при отсутствии в нормативном правовом акте конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендуют несколько лиц, увеличивается риск коррупциогенных проявлений.

Коррупциогенный фактор «нормативные коллизии» — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Под нормативными коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий. Коллизией правовых норм признается полное или частичное противоречие их содержания.

Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования
к гражданам и организациям

Коррупциогенный фактор «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права» означает установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Такой коррупциогенный фактор наиболее часто проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий.
Признаком такого коррупциогенного фактора является включение в нормативный правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений.
Завышение требований чаще всего носит завуалированный характер и нередко связано с характеристикой оснований для отказа заинтересованному лицу в реализации его субъективного права (например, приведен «открытый» перечень таких оснований; основанием для отказа выступает «представление сведений, не соответствующих действительности», т.е. без указания, в чем именно это выражается, или «представление сведений не в полном объеме», т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса).

Коррупциогенный фактор «злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами)« проявляется в отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций, а именно предоставление заявителю права свободного выбора варианта его поведения не регламентировано или регламентировано недостаточно (например, не определены способ и сроки совершения действий), что дает возможность дискреционного поведения должностного лица, которое императивно может устанавливать тот или иной порядок реализации заявителем своего права.

Коррупциогенный фактор «юридико-лингвистическая неопределенность» проявляется в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка.
Коррупциогенность создает использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых в российском законодательстве, допускающих различные трактовки и проч. Обозначение различными терминами одного явления может искажать смысл положений законов и даже Конституции РФ.
В наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, «в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований», «согласно установленному порядку», хотя он отсутствует, и т.п.).
Источником коррупционных проявлений могут стать положения нормативного правового акта, допускающие расширительное толкование компетенции уполномоченного органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации) при наличии формулировок: «принимает решения по отдельным вопросам», «по ряду вопросов вправе принимать решения единолично», «обладает иными полномочиями».

Политика

Власть

Минюст представил коррупцию

Минюст объяснил, что такое коррупциогенные факторы

Министерство юстиции описало методику проведения антикоррупционных экспертиз. В документе обозначено, в чем могут выражаться коррупциогенные факторы и на что стоит обращать внимание экспертам. Однако только экспертизой проблему не решить, уверен специалист в этой области, так как даже удачно прошедшие такую проверку акты могут быть коррупционноемкими.

Министерство юстиции РФ представило проекты постановлений о методики проведения антикоррупционной экспертизы. Порядок проведения проверок и полномочия органов, ответственных за анализ коррупциогенности нормативных актов, был детально прописан ранее. Теперь ведомство в проекте «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» дало объяснение, что является коррупциогенными факторами, и перечень, в чем эти факторы могут проявляться.

Коррупциогенные факторы делятся на два вида. Это положения нормативных актов или их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Второй вид — положения нормативных правовых актов, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.

Первый вид факторов может выражаться в широте дискреционных полномочий, то есть отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Также такие факторы могут присутствовать при наличии формулировки «вправе», что дает органам госвласти или местного самоуправления действовать по собственному выбору.

К первому типу относится выборочное изменение объема прав, то есть возможность установления необоснованного исключения из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов власти. Проверяющие должны обращать внимание на чрезмерную свободу при составлении подзаконных актов, то есть когда возможно принятие документов, вторгающихся в компетенцию органов власти, первоначально принявших акт.

Кроме того, к этой группе относится принятие нормативных актов сверх своей компетенции, а также заполнение пробелов в законодательстве с помощью подзаконных актов.

Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования, могут выражаться в установлении таких условий. Также к коррупционноемким документам будут относиться такие, где отсутствует четкая регламентация прав граждан и организаций, если отсутствует порядок совершения органами государственной или муниципальной власти определенных процедур или одного из элементов такого порядка. Еще один вариант — закрепление административного порядка предоставления права или блага, то есть отказ от конкурсных процедур.

Председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов в беседе с «Газетой.Ru» отметил, что ничего нового в представленной методике нет. По его словам, форма коррупционных факторов взята из рекомендаций людям, которые занимаются законотворчеством. «Не у всех депутатов есть юридическое образование, а это рекомендации, как писать законы», — пояснил он.

Тем не менее, принимая такую методику, Минюст движется в правильном направлении, уверен эксперт. «Это поможет убрать некие явные вещи из нормативных актов. Но не будет 100% эффективности, да и КПД будет небольшим. Это только первичный этап проверки», — считает Кабанов.

Главная проблема в том, что на данный момент ни один антикоррупционный документ не предполагает проведения проверки коррупционной практики. «Даже безобидный документ может повлечь коррупционные практики, может писаться для этого», — считает он.

В качестве примера Кабанов привел историю с перечнем подкарантинной продукции и товаров, подлежащих государственному карантинному фитосанитарному контролю, принятом в июне Россельхознадзором совместно с Федеральной таможенной службой. В соответствии с документом, с 15 июля импорт в Россию подержанных легковых, грузовых автомобилей, отдельных видов спецтехники и микроавтобусов возможен только при получении разрешения Россельхознадзора. В случае каких-то подозрений в отношении машины ее могут отогнать в карантин на срок до 20 дней. Хотя к самому документу претензий нет, на деле он может повлечь коррупционную практику, отметил Кабанов. Правда, в итоге в августе перечнем заинтересовалась Федеральная антимонопольная служба, отметив, что этот документ нарушает закон о конкуренции, поскольку может привести к необоснованному увеличению расходов хозсубъектов и физлиц, осуществляющих ввоз на территорию России товаров.

По мнению Кабанова, таких примеров может быть много. Более того, есть методика, которая позволяет рассчитать и доказать, что нормативный акт может повлечь коррупционную практику. Такие экспертизы тоже должны проводиться, а их результаты – как и какое ведомство может извлечь прибыль – должны публиковаться.

Пока же, в соответствии с методикой, результатом антикоррупционной экспертизы может быть: требование прокурора об изменении нормативного правового акта, обращение прокурора в суд, заключение Минюста, заключение федерального органа исполнительной власти, иного государственного органа и организации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и их должностных лиц.

Источники:

http://businessman.ru/new-korrupciogennye-faktory-ponyatie-vidy-borba-s-korrupciej.html
http://mydocx.ru/1-72554.html
http://fb.ru/article/257503/korruptsiogennyiy-faktor—ponyatie-primeryi-antikorruptsionnaya-ekspertiza
http://oldggpu.omskportal.ru/ru/RegionalPublicAuthorities/executivelist/GGPU/legal-aid/4/4-2.html
http://www.gazeta.ru/politics/2009/08/22_a_3239400.shtml

Читать еще:  Производство пончиков документы

Ссылка на основную публикацию
Статьи c упоминанием слов:

Adblock
detector