8 просмотров
Рейтинг статьи
1 звезда2 звезды3 звезды4 звезды5 звезд
Загрузка...

Проблемы межведомственного информационного взаимодействия

Авторизация

  • Главная /
  • Направления административной реформы . /
  • Межведомственное взаимодействие при предоставлении .

Межведомственное взаимодействие при предоставлении услуг

Принятие Постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», одним из пунктов которого является утвержденное положение о единой системе электронного межведомственного взаимодействия, ввело в обиход понятие СМЭВ, а также требования, которые предъявляются к данной системе и форме установления взаимодействия между органами исполнительной власти и организациями, исполняющими общественно-значимые функции. Выход в свет Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее -210-ФЗ) обозначил дополнительные требования, установив более подробное регламентирование процедур межведомственного обмена информацией и документами.

Коротко о СМЭВ

Система электронного межведомственного взаимодействия (СМЭВ) представляет собой информационную систему, включающую информационные базы данных, содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через СМЭВ к электронным сервисам, сведения об истории движения в СМЭВ электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Целью создания СМЭВ является технологическое обеспечение информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

СМЭВ предназначена для решения следующих задач:

— обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;

— обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной карты и федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

— обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Проблемы межведомственного взаимодействия при предоставлении услуг в электронном виде

Требованиями 210-ФЗ закреплён срок — 1 июля 2012 года, с наступлением которого органы государственной власти и органы местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям не вправе требовать от заявителя предоставление документов личного хранения, которые или сведения о которых могут быть получены по каналам межведомственного взаимодействия с использованием сервисов, предоставляемых СМЭВ.

Однако, к этому моменту проект по созданию и внедрению СМЭВ на территории всей РФ не был завершён, потому как органы и ведомства столкнулись с рядом проблем, как объективных, зависящих от ряда существенных обстоятельств , так и субъективных.

Полагается, что межведомственное взаимодействие должно не только упростить государственные процедуры для заявителей, сократив длительность и количество их обращений в государственные и муниципальные органы, но и эффективно сказаться на работе государственных регистраторов, помогая в кратчайшие сроки получать документы, ответы на вопросы для решения конкретного регистрационного дела, исключив лишние звонки, дополнительное общение с заявителем, результатом чего явилась бы государственная регистрация заявленных прав и удовлетворение заявителя от полученной государственной услуги.

Но, тем не менее, и по настоящее время процесс организации межведомственного взаимодействия всё ещё находится на промежуточном этапе своего развития. Отметим, что система СМЭВ, которая должна объединить в единое целое всех участников процесса оказания государственных и муниципальных услуг, еще несовершенна.

В числе причин, по которым государственным регистраторам невозможно в полной мере работать с использованием электронных сервисов присутствуют технические проблемы, среди которых:

— разрозненность и несовершенство информационных ресурсов региональных и муниципальных систем взаимодействия, либо их полное отсутствие. Данная проблема характеризуется тем, что если таковые системы отсутствуют, то работа ведётся в примитивной форме: в таблицах Excel, а то и вовсе в бумажной картотеке, и даже при наличии информационной системы зачастую она не соответствует необходимым требованиям.

— отсутствие единой запросно-ответной системы, внедрённой на всей территории РФ, в каждом органе исполнительной власти и организации, задействованной в предоставлении услуг населению. Попытки создать такую систему предпринимались. Это, к примеру, разработка и ввод в опытную эксплуатацию типового решения, предложенного интеграторами ОАО «Ростелеком», СИР Лайт, однако система так и не была принята в промышленную эксплуатацию;

— отсутствие защищённых каналов связи между задействованными во взаимодействии сторонами. Нормы Федерального закона от 27 июля 2006г. №152-ФЗ «О персональных данных» предъявляют жёсткие требования к соблюдению конфиденциальности персональных данных, поэтому успешность реализации СМЭВ напрямую связана с возможностью обеспечения зашифрованных каналов связи между ЦОДами, на которых располагаются сервисы СМЭВ, а также (что является гораздо сложным) обеспечение защиты на всём протяжении за пределами контура сети ЦОДов. Как правило, на реализацию столь масштабных мероприятий требуется выделение большого количества средств, которых не всегда хватает;

— нестабильная работа электронных сервисов, дающих корректный ответ.

Однако кроме технических причин затягивания сроков разворачивания полнофункционального СМЭВ не менее остро стоят организационные проблемы, среди которых можно выделить:

— проблемы с нормативно-правовым регулированием на федеральном уровне, несвоевременный выпуск подзаконных актов, постоянные изменения НПА и отсутствие скоординированного плана их выпуска;

— неполнота планов внесения изменений в НПА, отсутствие координации между органами власти при организации исполнения планов;

— предположительная неполнота перечня выявленных получателями информации межведомственных документов, в том числе признание избыточными документов, подлежащих получению по каналам межведомственного взаимодействия (далее — МВ). Данная проблема образовалась из-за низкого качества разработанных административных регламентов по предоставлению услуг (функций) либо их отсутствия (подробнее Распространенные ошибки при разработке административных регламентов необходимых для автоматизации процессов предоставления услуг (исполнения функций));

— отсутствие унифицированных наименований для документов, подлежащих получению по каналам МВ по причине отсутствия унифицированного перечня услуг;

— необходимость тиражирования электронных сервисов по предоставлению сведений от РОИВ и ОМСУ. Потребность в проведении тиражирования присутствует из-за того, что муниципальные услуги в субъектах РФ и стране в целом до сих пор не прошли процедуры стандартизации и унификации, с приведением к единообразию регламентов их предоставления населению. (подробнее Стандартизация, регламентация услуг, Предоставление электронных услуг)

— отсутствие фиксации временных сценариев МВ;

— несоответствие уже разработанных сервисов требованиям актуальных версий методических рекомендаций. В целом частая смена версий методических рекомендаций приводит к постоянной несогласованности между сервисами в СМЭВ от чего страдает работоспособность системы в целом;

— слабая регламентация действий по получению доступа к сервисам федеральных органов власти;

— низкая оперативность реагирования и действий при работе с федеральными органами власти по вопросам тестирования работы сервисов;

— низкая компетентность и недостаточная информированность сотрудников органов власти, предоставляющих услуги. Семинары и разъяснительная работа, проводимые Минэкономразвития России, не решает данную проблему ввиду их недостаточной регулярности.

В связи с наличием вышеперечисленных проблем, на сегодняшний день документы, которые могут быть получены по каналам СМЭВ, зачастую получаются путем отправки бумажных запросов в органы власти или организации, в распоряжении которых находятся необходимые сведения.

Очевидно, что бумажный документооборот в межведомственном взаимодействии неэффективен как в части сроков оказания государственных услуг, так и увеличения нагрузки на специалистов, постоянного роста почтовой корреспонденции.

Для скорейшего внедрения СМЭВ в целях оказания государственных услуг в электронном виде всем сопричастным сторонам необходимо значительно ускорить работу и повысить её качество. Конечно же, задавать тон и координировать ход работ должно Минэкономразвития России при постоянном контроле соответствующих Правительственных комиссий.

Проблемы межведомственного информационного взаимодействия

Актуальность внедрения системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) подтверждается постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти». Переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством РФ необходимо завершить до 31 декабря 2017 г. [3]. При этом каждый из участников информационного взаимодействия должен подтвердить готовность своей системы электронного документооборота к подобному обмену.

Положение «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» определяет назначение, правила формирования и функционирования единой системы межведомственного электронного взаимодействия в государственном и муниципальном управлении; основы информационного обмена, осуществляемого с её применением между информационными системами органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, многофункциональных центров в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.

Приоритетной целью формирования электронного правительства является повышение качества государственного управления, которое выражается в снижении временных, организационных и финансовых издержек для граждан и организаций при получении государственных и муниципальных услуг, административных барьеров и избыточного регулирования для хозяйствующих субъектов; сокращении бюджетных расходов на деятельность органов исполнительной власти, повышении прозрачности деятельности федеральных и региональных органов власти [4, 9].

В Ростовской области правила формирования и функционирования региональной системы межведомственного электронного взаимодействия определены постановлением Правительства Ростовской области от 08.08.2012 № 730 «О региональной системе межведомственного электронного взаимодействия Ростовской области».

Региональная система межведомственного электронного взаимодействия (РСМЭВ) – региональная информационная система, включающая программные и технические средства, которые обеспечивают взаимодействие информационных систем участников информационного обмена, используемых при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме [1].

РСМЭВ содержит сведения об используемых участниками информационного обмена программных средствах, обеспечивающих возможность доступа через региональную систему электронного взаимодействия к их информационным системам, сведения об истории движения в РСМЭВ электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме, размещаемых на региональном портале государственных и муниципальных услуг.

Участниками информационного обмена, осуществляемого с использованием РСМЭВ, выступают (рис. 1):

Рис. 1. Участники информационного обмена

региональные органы исполнительной власти (РОИВ), осуществляющие предоставление государственных услуг с использованием информационных систем региона, содержащих сведения, необходимые при предоставлении услуг;

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), территориальные подразделения государственных внебюджетных фондов, осуществляющие предоставление услуг;

органы местного самоуправления (ОМСУ) муниципальных образований региона, предоставляющие муниципальные услуги с использованием муниципальных информационных систем;

многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием информационных систем;

государственные и муниципальные организации, подведомственные органам государственной власти и органам местного самоуправления, расположенные на территории региона.

РСМЭВ представляет собой центральный интеграционный элемент инфраструктуры электронного правительства региона – иерархическую, территориально-распределенную информационную систему, реализующую инфокоммуникационную среду обеспечения не только процессов оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме, но и решения задач информационного обмена непосредственно в интересах ведомств.

Региональная инфраструктура электронного правительства включает следующие элементы (рис. 2) [1]:

Рис. 2. Элементы инфраструктуры электронного правительства субъекта РФ

региональный портал государственных и муниципальных услуг;

региональную СМЭВ, осуществляющую хранение данных, необходимых для обеспечения электронного взаимодействия, маршрутизации и мониторинга процессов взаимодействия между порталом, системой исполнения регламентов и информационными ресурсами регионального и федерального уровня;

Читать еще:  Правила этикета при работе с компьютерной сетью

региональный реестр государственных и муниципальных услуг;

систему исполнения регламентов (СИР), обеспечивающую формализацию, ведение и исполнение электронных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг;

систему многофункциональных центров по оказанию услуг;

систему удостоверяющих центров;

информационные системы участников СМЭВ, реализующие процессы приёма и согласования поступивших заявлений в соответствии с существующими регламентами;

сервер форм регионального уровня;

вспомогательные сервисы центров телефонного обслуживания, центров общего доступа через информационные киоски, регионального информационно-платежного шлюза.

Региональное межведомственное электронное взаимодействие осуществляется через территориально распределенную телекоммуникационную инфраструктуру электронного правительства путем использования потребителями электронных сервисов, предоставляемых единой региональной информационной системой межведомственного электронного взаимодействия.

Региональная система межведомственного электронного взаимодействия создается с целью решения следующих задач:

использование единых правил, стандартов, интерфейсов для обеспечения взаимодействия между информационными системами [2, 6];

повышение степени контролируемости процессов взаимодействия за счет централизации администрирования и мониторинга;

централизация хранения описаний информационных ресурсов для ускорения разработки информационных систем, взаимодействующих с этими ресурсами.

Уровни информационного взаимодействия, осуществляемого с использованием СМЭВ, приведены на рис. 3.

Рис. 3. Уровни информационного взаимодействия

На концептуальном уровне СМЭВ, выступая в роли интеграционного элемента, не отвергает концепции автоматизации деловых процессов. Для совершенствования деятельности ФОИВ и РОИВ создаются и внедряются системы электронного документооборота. Эти системы реализуют сквозной процесс предоставления государственной услуги, а система межведомственного электронного взаимодействия обеспечивает участие в этом процессе ранее несвязанных ресурсов, предоставляя транспортную и логическую среду для обмена стандартизованными сообщениями между системой документооборота (системой исполнения деловых процессов) и внешними информационными ресурсами.

Федеральный уровень инфраструктуры электронного правительства включает сервис аутентификации и сервис платежной системы для тех государственных услуг, за которые согласно действующему законодательству взимается плата. Пользователь (заявитель) инициирует процесс путем обращения за услугой через личный кабинет на региональном или федеральном портале государственных и муниципальных услуг. Доступ в личный кабинет обеспечивается сервисом аутентификации федерального уровня.

Основными функциями региональной СМЭВ являются:

передача запросов и документов от заявителей, необходимых для получения ими государственных услуг через региональный портал государственных услуг;

обмен электронными сообщениями между участниками РСМЭВ;

формирование динамически создаваемой статистики использования электронных сервисов.

Региональная система межведомственного электронного взаимодействия обеспечивает [5]:

доступ к электронным сервисам информационных систем участников информационного обмена, подключенных к РСМЭВ;

получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках межведомственного электронного взаимодействия участников информационного обмена РСМЭВ с обеспечением фиксации времени передачи, целостности и подлинности электронных сообщений;

защиту информации от несанкционированного доступа;

передачу информации в СИР в случае отсутствия информационных систем у участника информационного обмена.

Оператором региональной системы межведомственного электронного взаимодействия в Ростовской области является министерство информационных технологий и связи Ростовской области. Оператор РСМЭВ осуществляет: обеспечение создания и функционирования региональной СМЭВ в соответствии с федеральным и областным законодательством; подключение информационных систем участников информационного обмена к региональной СМЭВ; формирование и ведение реестра электронных сервисов информационных систем участников информационного обмена региональной СМЭВ; настройку административных регламентов в СИР.

В свою очередь, участники информационного обмена РСМЭВ: разрабатывают электронные сервисы в соответствии с правилами разработки, утверждаемыми Министерством связи и массовых коммуникаций РФ; осуществляют прием, обработку и передачу электронных сообщений с использованием РСМЭВ; в случае отсутствия подключенных электронных сервисов к РСМЭВ осуществляют информационный обмен с помощью СИР; обеспечивают технические условия подключения к региональной СМЭВ.

Среди проблем организации электронного взаимодействия и внедрения СМЭВ в первую очередь следует указать следующие [7, 8, 10]: неправильная приоритизация задач по межведомственному взаимодействию; несвоевременная реакция на изменения нормативного и технического регулирования в сфере межведомственного взаимодействия; отсутствие сквозной системы управления изменениями; отсутствие ответственности участников взаимодействия за функционирование своих сервисов и за доведение информации о планируемых изменениях. Еще одна проблема кроется в том, что региональным сегментам СМЭВ нужно не только уметь передавать данные в федеральные органы власти, но и обрабатывать сведения, полученные от них.

В настоящее время в Ростовской области завершена первая очередь проекта по созданию регионального сегмента электронного правительства, что означает успешный ввод в опытную эксплуатацию информационной системы и её технологическую готовность к подключению к единой системе межведомственного электронного взаимодействия. Назначение СМЭВ Ростовской области состоит в обеспечении технической инфраструктуры оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. В электронный вид переведено уже свыше 70 регламентов оказания государственных и муниципальных услуг, имеющих отношение к трудоустройству, обучению, жилищно-коммунальным условиям граждан, правам собственности, гражданского состояния и другим сферам.

В перспективе в Ростовской области запланировано внедрение замкнутого контура электронного взаимодействия для всех категорий граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных учреждений, вовлеченных в процесс информационного обмена. Внедрение будет осуществляться силами самого региона посредством развития уже существующей инфраструктуры – региональной сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «Одного окна», регионального портала государственных услуг, системы исполнения регламентов, а также автоматизированных систем, применяемых в деятельности региональных органов власти и муниципалитетов.

Организация межведомственного взаимодействия. Эффективность межведомственного взаимодействия. Проблемы межведомственного взаимодействия. Совершенствование межведомственного взаимодействия

Межведомственное информационное взаимодействие осуществляется в рамках предоставления муниципальных и государственных услуг населению. Оно предполагает обмен данными и документацией, в электронном виде в том числе.

Субъекты

Обмен сведениями и документацией осуществляется между муниципальными и государственными органами, которые предоставляют соответствующие услуги гражданам и юрлицам. В системе межведомственного взаимодействия участвуют также уполномоченные подразделения, подведомственные федеральным или территориальным структурам, многофункциональные центры, специализированные отделы внебюджетных фондов.

Значение

Организация межведомственного взаимодействия выступает в качестве одного из направлений реформы административной системы. Оно ориентировано на повышение доступности муниципальных/государственных услуг. Данная задача реализуется посредством уменьшения количества документации, предоставляемой заявителем. Недостающие материалы и сведения уполномоченные структуры должны получать самостоятельно.

Нормативная база

Впервые требования к созданию системы межведомственного взаимодействия были сформулированы в ФЗ №210. Впоследствии они были включены в Концепцию устранения административных барьеров, существовавших долгое время в стране, и повышение уровня доступности муниципальных/государственных услуг на 2011-2013 годы. В программе были зафиксированы основы межведомственного взаимодействия, общие правила и сроки его осуществления. Концепция была утверждена правительственным распоряжением №1021-р от 10.06.2011 г. Минэкономрзавития разработало Методические рекомендации по переходу местных и федеральных органов к предоставлению услуг по системе межведомственного взаимодействия.

В качестве приоритетного направления межведомственного взаимодействия в настоящее время выступает обмен данными и документацией в электронной форме. Для этого была сформирована СМЭВ. Система электронного взаимодействия состоит из региональных сегментов. Благодаря СМЭВ уполномоченные органы имеют возможность быстро обмениваться необходимыми материалами, что существенно сокращает время рассмотрения заявлений.

Специфика

Подготовка предложений, касающихся вопросов организации взаимодействие между уполномоченными органами, возлагается на Межведомственную группу. Для реализации положений ФЗ №210 и указанной выше Концепции был сформирован перечень государственных услуг, оказание которых осуществляется в рамках обмена данными и документацией между компетентными структурами. Аналогичная работа выполняется местными институтами власти.

Функции СМЭВ

В рамках межведомственного взаимодействия:

  1. Ведутся политики безопасности, применяемые к электронным сервисам, прошедшим регистрацию.
  2. Осуществляется маршрутизация сообщений к системам при асинхронном и синхронном обменах.
  3. Протоколируются входящие и исходящие обращения.
  4. Гарантируется доставка сообщений. Она осуществляется за счет механизма повторного вызова электронного сервиса при сбое.
  5. Обеспечивается оповещение операторов о нарушениях в работе системы.
  6. Передается информация заинтересованным пользователям о событиях в сервисе взаимодействия по подписке.
  7. Формируется динамически создаваемая статистика использования сервисов.
  8. Осуществляется подписание сообщений цифровой подписью.
  9. Выполняется форматно-логический контроль каждого входящего сообщения.
  10. Осуществляется мониторинг процессов обмена с применением СМЭВ.

Проблемы межведомственного взаимодействия: регистрация

В качестве одной из задач системы выступает обеспечение достоверности передаваемых данных. В настоящее время исходящий документ регистрирует орган-отправитель, а затем повторно – структура-получатель. При этом встает вопрос о гарантии целостности информационных баз ведомственных систем. Например, злоумышленник, узнав пароли администраторов, может изменить либо удалить ту или иную запись.

Уникальный идентификатор

Он присваивается каждому документу, вне зависимости от того, исходящий он или входящий. Уникальный идентификатор выступает как порядковый номер. Он однозначно определяет и сам документ, и регистрационную карточку. Между тем номер является уникальным для конкретной ведомственной системы. Это означает, что в центральную базу данных могут попасть сообщения с одинаковым идентификатором.

Совершенствование межведомственного взаимодействия

Решить вопрос, касающийся гарантии целостности баз данных, по мнению экспертов, можно, введя третью сторону. Ею будет являться административный центр системы. В его базе не было бы прикрепленных файлов, то есть, непосредственно самих документов. При этом она содержала бы ключевые сведения о них. К такой системе, с одной стороны, должны предъявляться достаточно высокие требования по производительности и бесперебойной работе. Вместе с этим, она должна обеспечивать целостность, аутентичность, достоверность пересылаемых материалов.

Эта задача реализовывается благодаря тому, что, кроме обязательных реквизитов, которые предусматриваются в Положении к Правилам по делопроизводству, в карточке присутствует и контрольную сумму, рассчитанную по передаваемому документу. В результате формируется тройная регистрация документации. Что касается уникального идентификатора, то, предполагается, что будет создана единая централизованная система, охватывающая все региональные сегменты. В этом случае каждому документу будет присваиваться собственный номер, вне зависимости от расположения регистрирующего органа.

Ограниченность доступа

Согласно Плану, требования, предъявляемые к СМЭВ, должны предусматривать возможность работы с документацией служебного пользования. Это означает, что ведомственные системы должны соответствовать нормам, установленным для программно-аппаратных комплексов, обрабатывающих материалы, доступ к которым ограничен. Реализация данной задачи представляет сложность для большинства исполнительных структур власти. Эксперты считают, что у этой проблемы есть 3 решения:

  1. Необходимо выделить дополнительное финансирование на модернизацию и сертификацию комплексов. При этом программно-аппаратными средствами должны оснащаться практически все рабочие места государственных и муниципальных служащих.
  2. Снизить уровень требований. Это, по мнению экспертов, допустимо, поскольку работа ведется с документацией, не содержащей гостайну.
  3. Сосредоточиться на обработке сообщений, которые не содержат сведений «для служебного пользования». При этом внедрение системы работы с этими документами следует отложить до момента, когда будут решены все актуальные вопросы, касающиеся перехода к электронному обмену сведениями открытого доступа.

Цифровая подпись

Еще один фактор, влияющий на эффективность межведомственного взаимодействия, — Федеральный закон, регламентирующий визирование документации в электронной форме. Правительство устанавливает дополнительные требования, направленные на обеспечение совместимости средств цифровой подписи при регистрации и обработке поступающих сообщений. Данный момент крайне важен для организации взаимодействия. Следует отметить, что в начале 21 века при федеральных структурах возникло несколько удостоверяющих центров, использовавших несовместимые друг с другом форматы и стандарты. В результате для каждой системы необходим был собственный закрытый ключ: один – для сдачи отчетности в ФНС, другой – при работе с казначейством, третий – для отправки ведомственной документации. Кроме того, несовместимые средства использовались банковскими и прочими коммерческими структурами.

Заключение

Несмотря на ряд существующих проблем, система межведомственного взаимодействия имеет ряд положительных сторон. В первую очередь гражданам нет необходимости самостоятельно собирать сведения в разных муниципальных и государственных структурах. Для обращения ему следует предоставить только личные документы (св-во о рождении, паспорт и пр.). Всю остальную документацию, которая требуется для предоставления субъекту услуги, ведомство соберет самостоятельно. При этом в законодательстве установлено, что уполномоченный орган не вправе запрашивать у гражданина сведения, которые находятся в распоряжении другой госструктуры.

Читать еще:  Что такое стратегический консалтинг

Проблемы организации межведомственного электронного взаимодействия.

Автор: Кузнецов С.Л.

Проблемы организации межведомственного электронного взаимодействия

С.Л. Кузнецов, канд. ист. наук

  • Организация межведомственного электронного документооборота (МЭДО).
  • Организация межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
  • Проблемы работы с информацией ограниченного доступа.
  • Федеральный закон «Об электронной подписи».

Последние годы информационно-коммуникационные технологии быстрыми темпами внедряются в деятельность государственного аппарата, в первую очередь – федеральных органов исполнительной власти. При этом если внутриведомственные процессы автоматизируются уже давно, то решение более сложной задачи межведомственного взаимодействия в электронной форме происходит только сейчас.

Первая задача – это организация обмена документами в электронной форме. Решение этой задачи практически началось с постановления Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» и распоряжения Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти. Эти мероприятия положили начало организации системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО).

Однако система МЭДО – это закрытая система, обеспечивающая обмен документами только между федеральными органами исполнительной власти. Необходимо было поставить более широкую задачу обмена информацией, накопленной в различных базах и банках данных, имеющихся практически в каждом федеральном органе исполнительной власти. Кроме того, при переходе к предоставлению государственных услуг в электронной форме через единый портал государственных и муниципальных услуг следовало обеспечить взаимодействие внутриведомственных электронных сервисов и портала. На решение этой задачи и было направлено постановление Правительства РФ от 08.09.2010 № 597 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», утвердившее Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия и возложившее на Министерство связи и массовых коммуникаций функции государственного заказчика, оператора и координатора деятельности в области организации межведомственного электронного взаимодействия.

27 декабря 2010 г. приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 190 были утверждены Технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Говоря официальны языком, система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (электронным сервисам), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Одна из основных проблем во взаимодействии между информационными системами различных ведомств заключается в том, что эти системы построены на различных платформах, имеют самую разную архитектуру и форматы данных. А так как в создание этих систем уже вложены большие средства и унифицировать сами аппаратно-программные комплексы уже поздно, ставится задача унифицировать хотя бы форматы, в которых ведомственные системы, и в первую очередь системы электронного делопроизводства (СЭД), осуществляют загрузку и выгрузку данных и документов.

Первый этап стандартизации требований связан с принятием распоряжения Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с установленными требованиями в федеральных органах исполнительной власти были разработаны программные модули – «адаптеры», которые обеспечили загрузку и выгрузку документов из ведомственных СЭД в формат, установленный для обмена документами в МЭДО. Требования к организации обмена электронными документами также были закреплены в вышедшем в конце 2010 г. ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению».

Система межведомственного электронного взаимодействия требует создания аналогичных программных модулей в ведомственных СЭД, только теперь уже для обработки запросов граждан и юридических лиц, поступающих через единый портал государственных и муниципальных услуг. Поэтому в рамках Плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 12.02.2011 г. № 176-р, была поставлена задача определения требований к системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти.

Одна из проблем организации межведомственного взаимодействия − обеспечение достоверности передаваемой между организациями информации. Сегодня исходящий документ регистрируется в системе СЭД организации-отправителя и повторно регистрируется в системе СЭД организации-получателя документа. Однако как гарантировать целостность баз данных ведомственных СЭД? Злоумышленник, узнав административные пароли, может удалить или изменить запись в базе данных. Гарантия достоверности информации в системе может быть достигнута введением третьей стороны – центра единой системы межведомственного электронного взаимодействия. Это могла бы быть единая общегосударственная база, в которую поступали бы сведения о документах, регистрируемых в ведомственных СЭД. Эта база не содержала бы прикрепленные файлы, т. е. собственно документы, но хранила бы основные сведения (типовой набор полей) о документах. С одной стороны, к такой системе предъявляются очень высокие требования по обеспечению бесперебойной работы и производительности, так как суммарный документооборот только федеральных органов исполнительной власти – это миллионы документов в год. С другой – такая система должна обеспечить аутентичность, достоверность, целостность пересылаемых электронных документов за счет того, что кроме основных реквизитов, предусмотренных Приложением к Правилам делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, карточка должна включать и контрольную сумму (хэш-сумму), вычисленную по передаваемому документу.

Фактически мы получаем тройную регистрацию документов – при отправке, при получении и в системе СМЭВ. Однако, поскольку регистрация при получении документа и в системе СМЭВ происходит автоматически, добавление третьей стороны не только не снижает скорость обработки документа, а даже ее повышает, так как регистрация в системе СМЭВ и в организации-получателе документа происходит автоматически, путем импорта с системы XML-данных о документе.

Создаваемая как единая регистрационная система для федеральных органов исполнительной власти, в дальнейшем такая система могла бы обеспечить и документооборот с администрациями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Еще одна важная функция такой системы – обеспечение юридически значимого защищенного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с гражданами и организациями через единый портал государственных и муниципальных услуг. Гражданин, или представитель организации, заполняет форму обращения, запроса или заявки, которые автоматически направляются в соответствующий орган исполнительной власти с автоматической регистрацией и постановкой на контроль.

Еще одно изменение в системах СЭД связано с тем, что системы электронного взаимодействия существенно повышают оперативность работы с документами. Скорость обработки документов повышается, сроки исполнения кардинально сокращаются. В связи с этим, кроме даты регистрации электронного сообщения в системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) появляется еще и поле «Время электронного сообщения». В этом поле должно фиксироваться время отправки (для исходящих) или получения (для входящих) документов.

При использовании централизованной системы регистрации документов в СМЭВ возникает проблема единого уникального идентификатора электронного документа. Каждый документ, попадающий в ведомственную СЭД, независимо от того, входящий это документ или созданный в организации, при регистрации получает уникальный идентификатор. Это порядковый номер документа в системе, и это число однозначно определяет регистрационную карточку и сам документ. Однако этот номер, это число, является уникальным только для данной ведомственной СЭД, а значит – в центральную регистрационную БД СМЭВ будут попадать из разных СЭД документы с одинаковым уникальным идентификатором. Это значит, что мы опять возвращаемся к дробным регистрационным номерам, только теперь уже регистрационный номер (уникальный идентификатор) будет состоять из двух частей – кода организации, отправившей документ, например кода по ОКПО или кода по Общероссийскому классификатору органов государственной власти, и управления (ОКОГУ), и собственно идентификатора, присвоенного СЭД организации. В перспективе, по мере совершенствования каналов связи и компьютерных технологий, возможно, мы придем к полностью централизованной системе регистрации, когда центральная система регистрации будет в режиме реального времени присваивать уникальный идентификатор всем регистрируемым документам, независимо от того, где находится организация, но в настоящее время это нереально.

Принципиальным моментом является то, что в соответствии с Планом Требования должны предусматривать возможность обработки ведомственной СЭД служебных документов ограниченного распространения, другими словами – ведомственные СЭД теперь должны соответствовать требованиям, предъявляемым к программно-аппаратным комплексам, работающим с информацией «Для служебного пользования» − ДСП. Эта задача крайне сложна для решения большинству федеральных органов исполнительной власти, так как требования к системам, работающим с ДСП, очень высоки. Здесь есть только три решения: либо необходимо выделять дополнительно многие сотни миллионов рублей на модернизацию и сертификацию программно-аппаратных средств, которые для решения общей задачи перехода к электронному документообороту должны стоять практически на каждом рабочем месте государственного служащего, причем эти расходы будут постоянными, так как техника ломается, модернизируется, программное обеспечение также дорабатывается, устанавливаются новые компоненты, программы и исправления к ним, что требует постоянной пересертификации. Либо необходимо снижать планку требований, тем более что речь идет все-таки о работе с информацией ДСП, не содержащей государственную тайну. И третье решение, на наш взгляд, наиболее оптимальное – сосредоточиться на работе с электронными документами и сообщениями, не содержащими информации «Для служебного пользования», отложив внедрение электронного документооборота в отношении документов ДСП до того момента, когда будут решены все основные проблемы перехода к электронному документообороту документов открытого доступа.

Еще одним фактором, который должен упростить организацию межведомственного документооборота, должно стать принятие Государственной Думой 25 марта 2011 г. Федерального закона «Об электронной подписи». Этот закон направлен в первую очередь именно на регулирование использования электронной подписи при «оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций». Закон вводит понятие «участники электронного взаимодействия» − это государственные органы, органы местного самоуправления, организации, а также граждане, осуществляющие обмен информацией в электронной форме.

Как и предыдущий Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», новый Закон требует для работы с электронной подписью издания дополнительных правовых актов. Требования по обеспечению совместимости средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления между собой должны быть дополнительно установлены Правительством Российской Федерации.

Это очень важный момент для обеспечения юридически значимого взаимодействия, ибо в начале XXI в. при федеральных органах и других государственных структурах появился ряд удостоверяющих центров, которые использовали несовместимые друг с другом стандарты и форматы электронно-цифровой подписи. Как результат, для работы в каждой системе требовался свой закрытый ключ ЭЦП: для сдачи налоговой отчетности один, для работы с Федеральным казначейством другой, для отправки ведомственной отчетности третий, не говоря уже о том, что свои несовместимые ключи использовались банками и другими коммерческими структурами. Для организации единого банка данных, обеспечивающего работу с любыми ключами на всем правовом пространстве РФ Министерством связи и массовых коммуникаций РФ ведется единый государственный реестр сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров и реестр сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти. Реестр доступен как через единый портал государственных и муниципальных услуг, так и непосредственно по адресу www.reestr-pki.ru В конечном счете единая система регистрации ключей должна привести к тому, что, как это и предполагалось изначально при принятии в начале 2002 г. Закона «Об электронной цифровой подписи», человек, имеющий электронно-цифровую подпись, может создавать и подписывать юридически значимые документы, направляя их в любое учреждение, организацию, федеральный орган исполнительной власти и т. п. В перспективе система цифровых подписей может быть интегрирована в универсальную карту гражданина РФ, что существенно упростит процедуры электронного взаимодействия любого гражданина или организации, как с государственным аппаратом, так и между собой.

Закон упрощает использование электронной подписи, разделяя все подписи на две категории – простая и усиленная электронная подпись. Усиленная электронная подпись, в свою очередь, разделяется на квалифицированную и неквалифицированную. Усиленная квалифицированная электронная подпись во многом является аналогом электронно-цифровой подписи, установленной Законом 2002 г. Две другие категории вводятся впервые и упрощают использование электронной подписи, так как предъявляют менее строгие требования к ее созданию.

Таким образом, мы видим, что решение вопросов полномасштабного внедрения технологий работы с электронными документами и электронного документооборота в государственном масштабе идет очень быстрыми темпами, предъявляя повышенные требования к уровню квалификации работников служб ДОУ, и может потребовать их массовой переподготовки.

См.: Кузнецов С.Л. Новый стандарт на системы электронного делопроизводства // Делопроизводство. 2011. № 1.

Проблемы межведомственного информационного взаимодействия

Электронное взаимодействие в узком смысле — это взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления между собой при помощи информационных технологий.

В широком смысле — это взаимодействие между государством, обществом, физическими и юридическими лицами, а также взаимодействие на межгосударственном уровне в информационной сфере.

В литературе вопрос электронного взаимодействия рассматривается в узком смысле, и все внимание уделяется проблемам информационных ресурсов, информационной обеспеченности государства и государственных органов и органов местного самоуправления. Но на современном этапе ИКТ научно-технический прогресс и развитие И КТ привели к тому, что электронное взаимодействие необходимо анализировать в широком смысле.

В целях реализации Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210- ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» 1 создана Единая система межведомственного электронного взаимодействия [1] [2] . Основы информационного обмена, осуществляемого с ее применением, как и сама указанная система, предназначены для использования между информационными системами федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, многофункциональных центров и организаций в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.

Система межведомственного электронного взаимодействия — это федеральная государственная информационная система, включающая в себя информационные базы данных, содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам и электронным сервисам, а также сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.

Сама система взаимодействия представляет переход всех федеральных органов исполнительной власти на электронное межведомственное взаимодействие с 1 октября 2011 г. Это очень важный этап в реализации системного проекта по совершенствованию эффективного, современного государственного механизма управления, который сориентирован в первую очередь «на запросы граждан, на интересы общества и национальной экономики». Внедрение современных электронных технологий позволит значительно ускорить и упростить многие административные процедуры, убрать неэффективные расходы 1 .

Так, постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2011 г. № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» были утверждены «Правила обеспечения перехода федеральных органов исполнительной власти органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде при предоставлении государственных услуг» [3] [4] . Также было принято постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 [5] . «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти».

Постановлением Правительства РФ от 14 сентября 2012 г. № 928 «О базовых государственных информационных ресурсах» утверждены Требования к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных ресурсов и Правила формирования, актуализации и использования реестра базовых государственных информационных ресурсов. Федеральная государственная информационная система «Единая система нормативной справочной информации» включена в комплекс информационно-технологических и телекоммуникационных элементов взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного оборота в органах государственной власти» переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством РФ должен быть завершен до 31 декабря 2016 г.

Вступившие в силу с 1 марта 2013 г. изменения, связанные с переходом на электронный документооборот в органах государственной власти, внесены в постановление Правительства о подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, в Регламент Правительства Российской Федерации, в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, в Положение о системе межведомственного электронного документооборота. В настоящее время еще не окончена работа по организации электронного межведомственного документооборота в органах государственной власти.

Система межведомственного электронного взаимодействия позволяет федеральным, региональным и местным органам власти, контроля и надзора в электронном виде передавать и обмениваться данными, необходимыми для оказания государственных услуг. Система позволяет реализовать принцип «одного окна» при оказании государственных услуг населению. Граждане обращаются за услугами в профильное ведомство, а специалисты ведомства добирают необходимые данные в других ведомствах, используя Систему межведомственного электронного взаимодействия.

Информационные системы в ведомствах и регионах не могут использоваться для оказания государственных услуг, если они не связаны в единую систему. Такая система построена и обеспечивает юридически значимое взаимодействие по защищенным каналам связи с использованием электронной подписи единого образца. С каждым из участников обмена сведениями заключены соглашения. Доступ граждан и всех внешних участников осуществляется через «одно окно» — единую систему идентификации.

Новые технологии оказания государственных слуг оказывают влияние на их содержание. Существующие «бумажные» процессы не подходят для эффективной работы в новом, электронном виде. Нынешняя основная цель — перейти от простой автоматизации к выстраиванию эффективных процессов.

Следует обратить внимание на механизм предоставления государственных и муниципальных услуг, согласно вышеуказанному закону система введения универсальных электронных карт, многофункциональных центров выводит на одно из первых мест задачу обеспечения информационной безопасности личности, прежде всего обеспечения защиты персональных данных, находящихся в информационных системах органов власти, — основное условие создания системы. И в этом отношении принципы Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» 1 должны соотноситься с содержанием Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» [1] [7] .

Анализ федеральных законов, непосредственно регулирующих предоставление государственных услуг, включенных в перечень приоритетных, для перехода на электронную форму их предоставления должен осуществляться в соответствии с принципами и в направлениях:

  • ? открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, установления ограничений доступа к информации только федеральными законами;
  • ? обеспечения безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;
  • ? достоверности информации и своевременности ее предоставления; неприкосновенности частной жизни, недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;
  • ? недопустимости установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами;
  • ? соблюдения государственных стандартов, использования общероссийских и отраслевых классификаторов;
  • ? создания и развития типовой автоматизированной системы сбора и обработки информации на основе современных информационных технологий с целью формирования территориально распределенного межведомственного банка данных Российской Федерации;
  • ? накопления и учета информации, представляемой в электронном виде;
  • ? приоритета формирования государственных информационных ресурсов на основе государственной и ведомственной статистической отчетности;
  • ? деперсонализации электронного взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями путем введения системы «одного окна» и электронного обмена информацией.

Правовые нормы, содержащиеся в российских законах, фрагментарно регулируют отношения по использованию электронных документов.

Одним из важнейших нормативных правовых актов, принятых в 2014 г. в информационной сфере, является постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Информационное общество (2011—2020 годы)“».

На вышеуказанном нормативном правовом акте остановимся подробнее, поскольку данное постановление Правительства Российской Федерации определяет дальнейшую концепцию развития на пути к информационному обществу, а также вносит определенные коррективы в государственную политику в области построения информационного общества, которая была закреплена распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации „Информационное общество (2011—2020 годы)“».

Особое внимание в рамках данной статьи заслуживает подпрограмма «Информационное государство» (далее — подпрограмма), которая подверглась существенным изменениям.

Появилось семь мероприятий в рамках реализации вышеуказанной подпрограммы:

  • ? управление развитием информационного общества;
  • ? развитие электронного правительства;
  • ? повышение качества государственного управления за счет создания и внедрения современных информационных технологий;
  • ? услуги на основе информационных технологий в области медицины, здравоохранения и социального обеспечения;
  • ? развитие сервисов на основе информационных технологий в области образования, науки и культуры;
  • ? поддержка региональных проектов в сфере информационных технологий;
  • ? развитие и эксплуатация государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения.

Важной составляющей государственного управления в сфере электронного взаимодействия являются информационные ресурсы, которые способствуют реализации прав и свобод человека, являются посредником между обществом и государством и инструментом, при помощи которого происходит электронное взаимодействие. От того, насколько качественно работают ресурсы, зависит и качество работы государственного аппарата, уровень государственного управления и отношения рядовых граждан к государству.

Хочется отметить следующие государственные информационные ресурсы, которые появились в последнее время:

  • ? Портал государственных услуг — https://www.gosuslugi.ru (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»);
  • ? Официальный интернет-портал правовой информации — https://www.pravo.gov.ru (Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ);
  • ? Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения — https://regulation.gov.ru (постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851);
  • ? интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» — https://www.roi.ru (Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183);
  • ? Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров — https://gossluzhba.gov.ru (постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1293).

Указанные интернет-ресурсы являются результатом реализации государственной политики в информационной сфере. Технологии становятся средством контроля общественности за деятельностью государственного аппарата и содействуют развитию информационного общества.

Источники:

http://xn--80aale8abnoc2b.xn--p1ai/page/mezhvedomstvennoe-vzaimodeistvie-pri-predostavlenii-uslug
http://applied-research.ru/ru/article/view?id=8221
http://businessman.ru/new-organizaciya-mezhvedomstvennogo-vzaimodejstviya-effektivnost-mezhvedomstvennogo-vzaimodejstviya-problemy-mezhvedomstvennogo-vzaimodejstviya-sovershenstvovanie-mezhvedomstvennogo-vzaimodejstviya.html
http://www.top-personal.ru/officeworkissue.html?153
http://bstudy.net/626023/pravo/problemy_mezhvedomstvennogo_informatsionnogo_vzaimodeystviya

Ссылка на основную публикацию
Статьи c упоминанием слов:
Adblock
detector